Город-чартер: Частные мегаполисы как альтернатива государственному управлению

еменный мир предоставляет нам много возможностей для перемещения, и люди охотно переезжают в поисках лучшей жизни. Думали ли вы когда-нибудь о том, чтобы обосноваться в частном городе? На территории, автономной от традиционных государств, где вам не придётся спонсировать из своего кармана сомнительные правительственные инициативы? Где качество всех услуг будет гарантировано высокой конкуренцией? Эта блестящая идея, частично реализованная, всё же пока остаётся малопопулярной. Достоинства и недостатки, возможности и невозможность частных городов — разбираемся на примерах самых масштабных мировых проектов.

 

ТЕКСТ: Анна Козонина

fbvkpn

 

 

Американский экономист из Нью-Йоркского университета Пол Ромер к своим 60 годам сделал неплохую карьеру. Эксперты вечно сулят ему Нобелевскую премию, а журнал Time в конце 1990-х называл его одним из 25 влиятельнейших людей Америки. Ромер развивает теорию эндогенного экономического роста, а известен он в мире прежде всего за разработку концепции города-хартии — частного города под корпоративным управлением. В 18-минутном выступлении на TED в 2009 году Ромер описывает свою инновационную концепцию, в которой фактически предлагает с нуля строить города в развивающихся странах, правительства которых погрязли в коррупции, бюрократии и плохих законах. Такие города будут свободны от законодательства страны, в которой они находятся, и смогут импортировать иностранные правительственные системы по своему усмотрению. В них будут созданы самые привлекательные условия для инвесторов и бизнеса, а управляться они будут на основе хартии, то есть договора, списка правил, наиболее благоприятных экономически и политически. Такие автономные территории, по замыслу Ромера, будут привлекать инициативных и наиболее эффективных людей, а также давать остальному населению возможность попробовать свои силы в иных экономических условиях. Успех подобных независимых зон должен затем распространиться на всю остальную страну, способствуя экономическому росту. Идея Ромера тут же была воспринята как революционная, и вскоре попытка её реализации была предпринята в Гондурасе.

Сама концепция появилась не на пустом месте: для подтверждения своей теории Ромер обращается к истории экономического развития Китая. С 1970-х годов здесь наблюдается значительный рост доходов, и происходит это из-за постепенной смены правил, которые регулируют экономическую жизнь населения. Чтобы понять, как менялись эти правила, Ромер приводит в пример Гонконг. 

«Гонконг — это маленькая часть страны, которая большую часть XX века функционировала согласно набору правил, сильно отличавшихся от остального континентального Китая. Правил, которые были скопированы с работающих рыночных экономик того времени и которые обеспечивались англичанами. В 1950-х Гонконг был местом, куда могли уйти миллионы людей с континента, чтобы браться за такую работу, как шитьё футболок и изготовление игрушек. Процесс быстрого роста зарплат, улучшения навыков, привёл там к очень быстрому росту. Гонконг был также моделью, которую такие лидеры, как Дэн Сяопин, могли скопировать, когда они решили приводить весь континентальный Китай к модели рыночной экономики».

Однако мудрое китайское правительство не стало одномоментно навязывать новые правила всей стране — рыночные механизмы распространялись постепенно. Вокруг Гонконга были созданы четыре специальные зоны, в которых все желающие могли попробовать себя в новых условиях, туда же могли свободно приходить иностранные фирмы. Города в этих зонах стремительно росли. Впоследствии было открыто еще 14 прибрежных городов, которые продемонстрировали успех новой системы. И только после этих экспериментов было решено привести всю экономику к рыночной системе. 

Два столпа, на которых, по мнению Ромера, покоится успех Китая, — это предоставление жителям выбора и работа в правильных масштабах. Создание на территории государства специальных экономических зон, по сути, предлагает людям альтернативу, возможность пожить сразу в двух государствах и сделать свой выбор в пользу той или иной системы. Что касается масштаба, в теории Ромера территория города — подходящий полигон для подобных экспериментов.

 

 

 

Эксперимент Гондураса

Когда правительство Гондурас заявила о своем намерении осуществить идею американского экономиста, страна сразу превратилася во «флагмана мировой урбанизации». Гондурас — идеальный пример страны, работающей по «плохим правилам», согласно Ромеру. После военного переворота в 2009 году к власти в стране пришел Порфирио Лобо, который придерживался более правых взглядов по сравнению с предыдущим президентом. Это означало сворачивание социальных программ и переход к либеральной экономической политике. После переворота условия жизни простых жителей Гондураса резко ухудшились. В правительстве и органах госбезопасности процветала коррупция, большинство населения пребывало в нищете, страна стала лидером по уровню преступности в мире. Нарушение прав человека, репрессии по отношению к судьям, адвокатам и угнетение коренного населения стали обычным делом. Именно в таких условиях новое правительство проявляет интерес к проекту Ромера и решается воплотить его в жизнь. На первых этапах автора концепции даже привлекли к участию в её реализации. Вскоре Ромер покинул проект, а в 2015 году стало ясно, что план по преобразованию Гондураса провалился — возможно, потому что в нём были нарушены почти все постулаты теории Пола Ромера. Но обо всём по порядку. 

В 2011 году в Гондурасе был принят закон о возможности создания на территории страны зон трудоустройства и экономического развития (их сокращенно называют ZEDE — Zona de Empleo y Dessarollo Economico), первая из которых должна была появиться в 2015 году. По сути, это означало значительное расширение зоны свободной торговли и создание частных городов, свободных от законодательной, административной и социальной системы Гондураса. Здесь предполагалась своя система законов, налогообложение и экономические условия — всё как в проекте Ромера. Однако одно из основных положений его теории заключается в том, что такие города должны создаваться на незаселённой территории, и в этом пункте Гондурас сразу ушёл куда-то не туда. В докладе Национальной гильдии адвокатов (США), посвящённом кейсу чартерного города в Гондурасе, добрая половина критических доводов направлена в защиту коренного населения страны. Например, в нём говорится о том, что под действие ZEDE попадают территории на севере, густо заселённые коренными жителями. Там же есть упоминание о том, что по закону ради строительства чартерных городов территории могут выкупаться у населения в принудительном порядке. Свобода от принуждения, предоставление выбора — основной аргумент Ромера против обвинений его проекта в пропаганде идей колониализма. Однако в Гондурасе все тонкости его теории были нивелированы, что в итоге могло привести к эффекту, противоположному задуманному экономистом. The New York Times, описывая этот кейс, в афористической манере суммирует проблемы, с которыми идея Ромера встречается на практике: «Чтобы основать новый город с ясными новыми законами, вам сначала придётся иметь дело с государствами, которые погрязли в старых».

 

 «Госуслугам не хватает конкуренции, поэтому они предоставляются на таком низком уровне. Если в новом корпоративном городе отдать функции государства на откуп частных компаний, мы получим более высокое качество по более низкой цене»

 

 

После первых шагов в области законодательства правительство начало формировать комиссию по прозрачности — структуру, которая должна была контролировать все этапы реализации инициативы. Это оказалось куда более трудной задачей, чем ожидалось — не хватало людей с соответствующими навыками. Однако комиссия всё же была сформирована, и сам Пол Ромер стал её членом. Правда, по иронии судьбы вскоре гондурасское правительство подписало меморандум о договорённости с первой группой инвесторов, что стало полным сюрпризом для Ромера. По его мнению, комиссия была создана как раз для того, чтобы такие решения принимались только с учётом мнения экспертов. После этого случая Ромер покинул проект, заявив, что не имеет никакого отношения к тому, что будет происходить дальше в Гондурасе. В итоге проект не смог привлечь необходимые инвестиции.

Как сообщали гильдии адвокатов представители общин, которые территориально попадали в область действия ZEDE, правительство никогда не сообщало людям никаких подробностей о том, какой будет жизнь в особых экономических зонах, как будут гарантированы права и свободы граждан. Другая проблема связана с тем, что в Гондурасе большие проблемы с правами собственности на землю. Локальные сообщества, жившие на земле (например, на острове Сакате-Гранде) и возделывавшие её в течение 30 лет, так и не смогли добиться легализации своего права на эту землю. Большая доля критики гондурасского проекта приходится на упразднение всех демократических механизмов в ZEDE, которые ещё действовали на территории страны. Правозащитники высказывали опасение о том, что в рамках особых зон будут упразднены муниципальные структуры, понятие суверенитета изменится, а жители потеряют свой политический голос.

 

 

Рынок совместной жизни

Несмотря на тотальную непрозрачность всего, что происходило в Гондурасе, ещё в 2015 году мир ожидал, что ZEDE вот-вот начнут действовать на территории страны, открывая портал в какое-то странное новое будущее. Немецкий предприниматель, основатель компании Deutsche Rohstoff AG и доктор философии Титус Гебель считает, что идея Ромера будет реализована в ближайшие десять лет. Гебель — пожалуй, один из самых пылких сторонников чартерных городов, даже слегка страдающий романтизацией феномена. Он начинает свои теоретические изыскания с ряда риторических вопросов, которые можно свести примерно к следующей формулировке: «Государство? Какого чёрта?». 

«Почему мы должны позволять ограниченной группе лиц (например, правительству) решать, как нам жить? Особенно если эти лица не избираются нами для принятия подобных решений и, более того, не имеют специальной квалификации для этого? Напротив, вы можете отстаивать мнение о том, что у вас есть право самостоятельно распоряжаться собственной жизнью. И если вам что-то нужно от других, вы можете получить это с помощью добровольного обмена». 

Гебель прибегает к рыночной логике и говорит, что государства существуют, потому что на них есть спрос. Однако госуслугам не хватает конкуренции, поэтому они предоставляются на таком низком уровне. Если в новом корпоративном городе отдать функции государства на откуп частных компаний, считает Гебель, то мы получим более высокое качество по более низкой цене. По словам предпринимателя, после десятилетий политической деятельности он пришёл к выводу, что свободное волеизъявление не пользуется в обществе спросом, а настоящая свобода не может быть достигнута в демократическом процессе. Поэтому неплохо бы, чтобы существовал такой рынок, на котором свободу предлагают как нишевый продукт. Это, по мнению, Гебеля, возможно только в частном городе. 

В таком городе будет не государство, а «провайдер госуслуг», по сути, частная компания, которая будет творить городское жизнеустройство (её ещё называют оператором). Оператору придется выработать привлекательное предложение для потенциальных жителей, потому что он конкурирует за граждан, в том числе с традиционными государствами. В перспективе, когда частных городов с разными предложениями будет много по всему миру, это неминуемо повлияет и на обычные государства, которым из-за конкуренции придётся повысить качество своей работы. В своей статье за апрель 2016 года Титус Гебель предлагает перечень принципов, по которым должны функционировать частные города. Отметим наиболее интересные положения концепции Гебеля. В ней говорится, что в частный город возьмут не всех. Проживание в таком городе осуществляется на основе договора с оператором, при этом оператор (то есть компания, которая выполняет функцию государства — обеспечивает инфраструктуру, нормативно-правовую базу, создаёт полицию, независимые суды, медицинскую и аварийно-спасательную службу) принимает жителей в город по своему усмотрению. Договор между резидентом и оператором — это персональная конституция, самый важный документ. Все конфликты между оператором и жителем решаются на основе договора независимыми судьями. Любой человек также может быть выдворен из чартерного города за несоблюдение тех или иных законов или норм, при этом остаётся неясным, на каких основаниях общественные нормы будут вырабатываться (например, как пишет Гебель, вас могут выдворить за наготу, но с какой стати?). В теории города-государства открыты и для богатых, и для бедных: если у человека нет денег, чтобы оплачивать жизнь в таком городе, он может наняться на работу с условием, что первичные расходы на его проживание возьмёт на себя работодатель. Титус Гебель пишет о своей «более чем хорошей идее» так, как будто она не предполагает никаких издержек, однако провалившийся проект с Гондурасом свидетельствует против простоты и кристальной ясности этой концепции.  

Комментирует Петр Иванов, социолог, куратор Лаборатории полевых исследований города Высшей школы урбанистики имени А. А. Высоковского:

   

Петр Иванов

социолог, куратор Лаборатории полевых исследований города Высшей школы урбанистики имени А. А. Высоковского

 

«Если частный город — это такой город, где все государственные услуги обеспечиваются частными компаниями, то в нём вся система социальных гарантий и социального обеспечения фактически превращается в предприятие. А дальше это с неизбежностью экономизируется до неразумных пределов — сдерживать бизнес, чтобы он был добрым и обеспечивал образование и здравоохранение на достойном уровне, достаточно затруднительно. С точки зрения критики неолиберализма возникает проблема чрезмерной экономизации и сведения всех социальных процессов до бизнес-процессов, но сверхэтичного бизнеса в глобальном масштабе существовать просто не может. Конкуренция, которую теоретики частных городов считают панацеей от всех проблем, создаётся в том числе за счёт правил, которые задаёт государство. Мы не можем, отказываясь от государственного регулирования, поддерживать конкурентный рынок, и это большая проблема. Если мы всё сводим к действию невидимой руки рынка, у нас возникает много рисков, которые сами по себе бизнесом регулироваться не могут. Например, без государства мы не застрахованы от монополий и сопутствующих проблем: наращивания объёмов и снижения качества услуг. Плюс возникает очень серьёзная проблема, связанная с отсутствием адекватных гражданских прав у жителей частных городов, раз нет государства, которое выступает гарантом этих прав, обеспечивает право человека на образование, медицинскую помощь и так далее. Житель частного города становится в первую очередь потребителем, и его включённость в использование тех или иных услуг связана исключительно с тем, есть ли у него на это деньги. 

Если мы строим город только на бизнес-основаниях, то с высокой долей вероятности основным интересом этого города будет непрестанный экономический рост. Дальше будет происходить классическая неолиберальная история, связанная с экономическим вытеснением бедных на всё менее качественные территории, в том числе вообще за пределы этого города за счёт непрерывного роста и повышения стоимости земли. Так или иначе со своими земельными активами такой город будет участвовать в глобальном рынке, и он будет заинтересован в росте стоимости этих активов. 

Потребитель частного города — это достаточно специфический потребитель, потому что он, по сути, становится работником огромной корпорации, которая накладывает на него довольно жёсткие ограничения. Канонический пример частного города — диснеевский Селебрейшн, реально работающая бизнес-модель, которая, однако, продемонстрировала все свои издержки. Там были жёсткие правила регулирования жизни граждан (например, связанные с фасадами палисадников и домов), и в целом корпоративный город вполне себе может вторгаться в очень многие аспекты человеческой жизни. Такие города есть, и они работают, но эта модель кажется мне не особенно популярной именно за счёт такого рода ограничений.

Ещё менее удачны проекты частных городов для бедных — это хуже, чем кока-кола на Африканском континенте. Тот же проект в Гондурасе подавался как модель экономического роста в стране и улучшения жизни бедных. Но это довольно опасная история, как и всё, что неолиберальный капитализм предлагает для бедных. Как правило, он стремится экономизировать те элементы их реальности, которые ещё не экономизированы, и вытеснить бедных с тех позиций, на которых они всё ещё стоят, в том числе за счёт существования какого-никакого государственного регулирования». 

   

 

 

Сторонник идеи частных городов, теоретик Марк Люттер считает, что только некоторые города будут служить по преимуществу богатым, большинство же будет ориентироваться на бедных и средний класс, так как это более прибыльно. К тому же, говорит Люттер, в регионах с низким доходом гораздо больше потенциал роста стоимости земли, в то время как в богатых регионах предоставление общественных благ и так находится на достаточно высоком уровне. 

В другой статье Люттер высказывает надежду на то, что скоро большие корпорации начнут строить частные города. В 2013 году глава Google Ларри Пейдж заявлял о том, что он был бы не против поучаствовать в создании свободных экономических зон, где можно будет заниматься инновациями и экспериментировать с социальным устройством. Однако позже стало ясно, что компания не воспользовалась возможностью поучаствовать в гондурасском проекте. 

fbvkpn

 

 

 

Не утопия, а бизнес-модель

Американский фермер Уолтер Кнотт прославился своей находчивостью и предпринимательским талантом. Он владел небольшим ресторанчиком, которым сам управлял, а его жена радушно встречала гостей. Когда дела пошли в гору и посетителей в ресторане становилось всё больше, Кнотт придумал нетривиальное развлечение для туристов. По счастливому стечению обстоятельств дом Уолтера находился неподалёку от города Калико, который уже несколько десятилетий пребывал в запустении. Это был типичный американский город-призрак, покинутый после времён золотой лихорадки. В 1951 году Кнотт скупил землю под городом, отреставрировал местные ветхости с душком Дикого Запаха и открыл парк развлечений. Скоро в городе поселились первые жители. Несколькими годами позже неподалёку появился Диснейленд.

Сам Уолт Дисней всегда мечтал создать идеальный американский городок. «Когда-то существовал город, где соседи приветствовали соседей в тишине летних сумерек. Там дети гонялись за светлячками, а по вечерам качели на крыльце укрывали от забот прошедшего дня. В Доме кино показывали мультфильмы по субботам. А ещё там был один учитель, который всегда знал, что в тебе есть что-то особенное. Ты помнишь это место?»

Это текст из первых рекламных брошюр Селебрейшна — города во Флориде, ставшего воплощением грандиозной мечты Диснея, правда, уже после его смерти. Город (который ещё называют «Ватиканом с мышиными ушами») открылся в 1996 году; по данным переписи населения за 2010 год, в то время в нём проживало более 11 тысяч человек. «Гуляя по центру Селебрейшна, как будто оказываешься на съёмках „Шоу Трумана“, — пишет журналист The Guardian. — Тут есть магазин под названием Day Dreaming, продающий кукол Барби, улицы освещены старинными фонарями, и повсюду вас преследует музыка 1940–1950-х годов, доносящаяся из динамиков, скрытых под пальмами. „Jingle Bell Rock“, „Santa Claus Is Coming to Town“, „Oh Come All Ye Faithful“». В воздухе — тот самый дух сообщества, который Дисней всю жизнь пытался упаковать и продать. Когда в 1995-м компания Диснея разыграла первые 474 дома в Селебрейшне, почти пять тысяч человек боролись за право быть его частью — частью огромной декорации, с поддельным снегом и максимально зарегулированной жизнью.

Город Диснея — пример частного города, работающей бизнес-модели, которая уже воплощена в жизнь. Однако этот и другие примеры постройки поселений на скупленных территориях отличаются от концепции создания независимых экономических зон — всё-таки в общем и целом с теми или иными оговорками и поблажками они подчиняются государствам, в которых они расположены. Впрочем, в мире есть совсем странные города, выходящие за рамки любых теоретических построений — например, Гургаон в Индии.

 

 Лаваса будет состоять из пяти муниципалитетов и откроется для заселения в 2020 году. Вся власть будет сосредоточена в руках компании Lavasa Corporation Limited, которая сможет устанавливать свои законы, а также взимать налоги. Из государственных учреждений останутся только полиция и почта.

 

 

Сегодня этот город-миллионник, расположенный недалеко от Нью-Дели, обходится без муниципальной власти, без общей системы водоснабжения, электроснабжения и даже канализации. Всё то, чем обычно занимается государство, здесь обеспечивается частными компаниями. Однако это совсем не та реальность, о которой говорят Ромер и Гебель. В 1991 году Индия приняла ряд экономических реформ, открывающих многие секторы экономики для иностранных компаний. С тех пор количество жителей там (тогда 121 тысяча человек) увеличилось на 1600 %, а город превратился в магнит для среднего класса. Всё это случилось по странному стечению обстоятельств: вся земля вокруг города находилась в ведомстве главного министра штата Харьяна. Для Индии это уникальный случай, так как обычно за землю здесь борются разные госучреждения. В результате девелоперские проекты утверждались за один день вместо многих лет бюрократических тягот. В Гургаоне моментально появились пятизвёздочные отели, роскошные апартаменты и поля для гольфа, половина компаний из списка Fortune 500 основали здесь офисы, здесь же расположена штаб-квартира одного из крупнейших торговых центров мира. Понастроив всё это, компании задались вопросом, кто будет обеспечивать в городе стандартную инфраструктуру и услуги, обычно предоставляющиеся государством. Частично эту функцию взяли фирмы, но только частично.

В городе нет центральной канализации, и только треть жителей подключены к одной канализационной линии. Все отходы накапливаются в отстойнике на краю вашей собственности и в любой момент могут всплыть. Владельцы домов платят частным фирмам, которые вывозят отходы на свалку или сливают в реку.

Вообще, в городе всё же есть госуслуги, но их предоставляют только в Старом Гургаоне — на небольшом участке земли площадью 35 квадратных километров. На остальной территории всё складывается как-то само собой. Например, частная полиция и охрана работают только в четких границах, за пределами которых они не властны. Между кварталами, которые могут принадлежать разным собственникам, образуются пустые зоны, которые никем не охраняются. Это пристанище всех местных маргиналов. В целом же Гургаон представляет собой отдельные архипелаги частных владений, где живут те, кто может себе это позволить, и некие слепые зоны, где нет ответственных за происходящее.

Другой пример из Индии— строящийся в горах штата Махараштра город Лаваса. Его владелец, миллиардер Аджит Гулабчанд, потратил на него более 30 миллиардов долларов. Название Лаваса ничего не означает, но, по задумке брендингового агентства, должно ассоциироваться с чем-то экзотичным и таинственным, «с лёгким оттенком хинди». Город будет состоять из пяти муниципалитетов и откроется для заселения в 2020 году. Вся власть здесь будет у компании-владельца Lavasa Corporation Limited (LCL), которая сможет устанавливать свои законы и правила пользования землёй и владения жильём, а также взимать налоги. Из государственных учреждений здесь останутся только полиция и почта.

В Индии существует целый список специальных экономических зон — территорий с более либеральными экономическими законами, чем в целом по стране. К такой зоне относится и упоминавшийся здесь штат Харьяна, и, например, один из известнейших в мире построенных с нуля городов — Чандигарх, спроектированный Ле Корбюзье.   

 

 

Во всём мире находятся активисты, пытающиеся убежать от предначертанности жизни внутри государства, считающие, что начать жизнь с чистого листа проще, чем изменить систему. Люди собирают деньги на города-лайнеры, оккупируют платформы в открытом море, проектируют ностальгические утопии и пишут концепции автономных городов, призванных спасти от бедности страны третьего мира. Практика и опыт реализации возвращают их к теоретическим построениям, которые оказываются несовершенными. Но кто знает, сколько раз нужно попробовать, чтобы начать создавать новые миры, где свобода не будет оборачиваться угнетением и контролем. 

Город-чартер: Частные мегаполисы как альтернатива государственному управлению